Представители Экспертного совета Независимого научного Фонда «Институт проблем безопасности и устойчивого развития» провели оценку предлагаемых со стороны МВД России изменений в законодательство, имеющее отношение к частной охранной деятельности. Вывод: корректировки своевременны, но не бесспорны.
Министерством внутренних дел России разработан проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Сделано это в целях реализации Плана организационных мероприятий МВД России по выполнению поручения Президента РФ от 5 марта 2015 года и направлено на организацию деятельности негосударственных охранных организаций, функционирующих в интересах национальной безопасности государства, а также на усиление регулирующего влияния на такие организации.
Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, негосударственные охранные организации (негосударственные структуры безопасности) представляют собой в настоящее время социальную систему из более 23 тысяч юридических лиц, где трудится около 720 тысяч работников, имеющих квалификацию частного охранника. По оценкам экспертов, в этой области деятельности задействовано не менее 1,5 млн человек.
Регулирующее воздействие со стороны государства в лице МВД России осуществляется через систему лицензирования и контроля за оборотом оружия. Иных инструментов влияния государства на социальные процессы внутри охранного сообщества не предусмотрено. На законодательном уровне закреплена форма не лицензирующего влияния на ЧОО, которая выражается в организации взаимодействия с охранным сообществом на уровне совещательных органов (координационные советы), создаваемых при органах внутренних дел. Однако решения этих советов носят рекомендательный характер и должного регулирующего влияния на это сообщество не имеют. В условиях сокращения численности и финансирования органов внутренних дел, а также пересмотра перечней объектов охраняемых, в том числе полицией, остро встал вопрос обеспечения антитеррористической защищенности данных объектов, охраны общественного порядка и обеспечения безопасности граждан, снижения издержек государства на охрану государственных и муниципальных объектов. С учетом этого прогнозируется увеличение количества проводимых мероприятий по заключению контрактов (договоров) по охране объектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, силами ЧОО. С целью пресечь деятельность недобросовестных ЧОО предусматривается введение ограничения для ЧОО на заключение контрактов (договоров) по предоставлению охранных услуг, финансируемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов.
Законопроектом устанавливается, что требования к частным охранным организациям, оказывающим охранные услуги для обеспечения государственных и муниципальных нужд, определяются Правительством России. Возможно введение таких требований, как оказание охранных услуг ЧОО не менее 5 лет, наличие действующих договоров в течение последнего года, не менее 50 частных охранников в штате, отсутствие грубых нарушений лицензионный требований за последний год и прочее. Предлагаемые изменения корреспондируют положению ФЗ-44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», согласно которому правительство вправе устанавливать требования к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов.
Законопроектом также предлагается скорректировать положения Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и Федерального закона «О полиции» в части исключения из полномочий полиции функции по приему квалификационного экзамена у граждан, претендующих на получение правового статуса частного охранника. Согласно ФЗ-273 «Об образовании в Российской Федерации», квалификационный экзамен как вид итоговой аттестации граждан, проводится организацией, осуществляющей образовательную деятельность, для определения соответствия полученных знаний, умений и навыков программе профессионального обучения и установления на этой основе лицам, прошедшим профессиональное обучение, квалификационных разрядов, классов, категорий по соответствующим профессиям рабочих, должностям служащих. Как показывает практика, прием экзамена у граждан, прошедших обучение по программе профессионального обучения для работы в качестве частных охранников, в подавляющем большинстве осуществляется на базе организаций, имеющих соответствующую материальную базу для подготовки охранников всех разрядов. Полномочия полиции (экзаменационных комиссий) в основном сводятся к утверждению результатов сдачи квалификационного экзамена.
С учетом того, что данная функция является избыточной и несвойственной органам внутренних дел, а также с учетом их сокращения, предложено функцию полиции по приему квалификационного экзамена исключить.
Помимо этого законопроектом предлагается внести ряд изменений, приобретающих особую актуальность в связи необходимостью повышения уровня внутренней безопасности в стране. Так, предложено скорректировать положение, касающееся порядка привлечения ЧОО к содействию правоохранительным органам, а именно - право ЧОО на оказание такого содействия в обеспечении правопорядка (в отношении частных детективов - в предупреждении и раскрытии преступлений, предупреждении и пресечении административных правонарушений), предлагается изменить на «обязанность оказания такого содействия». Отмечается, что необходимость предлагаемых изменений связана с нехваткой сил и средств полиции по обеспечению охраны общественного порядка в местах с массовым пребыванием людей, а также на обслуживаемых территориях.
К слову, существующий механизм привлечения структур НСБ к взаимодействию с полицией сегодня реализован через заключение соглашений о взаимодействии с органами внутренних дел. Согласно официальной статистике МВД России по состоянию на первое полугодие 2015 года органами внутренних дел заключено 32,3 тысяч указанных соглашений. Частными охранниками задержано и передано сотрудникам полиции 87 тысяч правонарушителей, из которых 2,5 тысячи задержано по подозрению в совершении преступлений, а в ходе обеспечения контроля за территорией, прилегающей к охраняемому объекту, по подозрению в совершении преступлений задержано 5,9 тысячи человек.
Между тем, установленное законом право не позволяет ЧОО оказывать должное содействие правоохранительным органам в пресечении правонарушений, преступлений, в том числе террористической направленности, эффективно защищать собственность юридических и физических лиц. Законопроект позволит полноценно привлекать ЧОО к оказанию содействия правоохранительным органам, а также распространит зону ответственности ЧОО при оказании содействия по обеспечению правопорядка не только на общественные места и места с массовым пребыванием людей, но и на места оказания охранных услуг и прилегающих к ним территорий.
Одной из новелл законопроекта является и введение в Закон таких категории работников частной охранной организации, как «контролер-наблюдатель». Под этим понимается работник частной охранной организации, не обладающий правовым статусом частного охранника, но прошедший подготовку по профессиональной программе обучения «контролеров-наблюдателей». Его функциональные обязанности связаны с осуществлением визуального контроля (наблюдения), в том числе с использованием технических средств охраны, за лицами, находящимися на объекте охраны и прилегающей территории.
Предлагаемое нововведение связано с участившимися случаями нарушений прав и свобод граждан лицами, являющимися администраторами, привлекаемых торговыми сетями к контролю за сохранностью имущества, находящегося на территории торгового объекта. Проведенный анализ показал, что указанные лица, не являющиеся работниками частных охранных организаций, а также иных охранных структур, зачастую применяют в отношении граждан правоограничительные меры, связанные с задержанием, осмотром выносимых личных вещей граждан и прочим.
Предлагаемые законопроектом функциональные обязанности «контролеров-наблюдателей» исключают непосредственное взаимодействие данной категории работников ЧОО с гражданами, а только предполагают наблюдение за окружающей обстановкой с целью сохранности имущества, а также действиями и поведением граждан на объекте. В случае усмотрения замысла к совершению противоправных действий, обязанностью «контролера-наблюдателя» будет незамедлительная переча информации для немедленного реагирования уполномоченным частным охранникам либо сотрудникам полиции.
Введение данной категории работников ЧОО позволит привлечь к этой работе граждан, желающих работать в негосударственных структурах безопасности, но без получения правового статуса частного охранника, в том числе бывших сотрудников правоохранительных органов, обладающих соответствующей подготовкой, граждан с ограниченными возможностями, пенсионеров, студентов.
Новацией охранного законодательства предложено сделать исключение обязанности наличия удостоверения частного охранника у руководителя частной охранной организации. Это позволит освободить руководителя частной охранной организации от излишней служебной нагрузки в связи с тем, что удостоверение частного охранника необходимо рядовому сотруднику для приобретения правового статуса, но не обязательно для руководителя ЧОО. Сегодня руководитель вынужден проходить профессиональную подготовку, сдавать квалификационные экзамены и проходить периодические проверки наравне с частными охранниками, что противоречит не только его статусу, но и положениям Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (ЧДОД), указывающих на отличие профессиональной подготовки руководителей частных охранных организаций от обучения частных детективов и частных охранников.
Кроме того, руководители ЧОО наравне с частными охранниками вынуждены через пять лет продлевать удостоверение, но - только после повышения квалификации в образовательных учреждениях, которые готовят руководителей охранных организаций и частных охранников по разным программам. Принятие данного законопроекта позволит освободить руководителя ЧОО от прохождения процедур получения необязательных для его статуса документов при исполнении должностных обязанностей.
Положениями законопроекта также предложено дополнить понятийный аппарат, используемый в Законе о ЧДОД, а именно - раскрыть понятие «технические средства охраны», что позволит включить в него всю совокупность аппаратных и (или) программных средств, обеспечивающих контроль, сохранность и безопасность объектов и (или) имущества на объектах. В настоящее время постановление Правительства РФ, определяющее перечень видов технических средств охраны, не охватывает полный перечень технических устройств и программных средств, имеющихся в наличии у ЧОО и используемых при оказании охранных услуг.
***
Экспертное заключение на проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Эксперты Независимого научного Фонда «Институт проблем безопасности и устойчивого развития» (далее – ННФ «ИБР»), проанализировав проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект) поддерживают ряд предлагаемых авторами изменений в Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», так как они направлены на совершенствование охранного законодательства, устранение имеющихся в нем противоречий, оптимизацию деятельности органов внутренних дел, отвечают потребностям практики. К их числу относятся изменения, касающиеся исключения обязанности руководителя частной охранной организации получать удостоверение частного охранника, права полиции принимать квалификационные экзамены у частных охранников, предоставления возможности частным охранникам осуществлять визуальный контроль (наблюдение), в том числе с использованием технических средств охраны, не только на охраняемом объекте, но и на прилегающей к нему территории.
Уместно отметить, что указанные изменения ранее были изложены в подготовленной экспертами ННФ «ИБР» Концепции развития охранного законодательства Российской Федерации, Плане мероприятий («дорожной карте») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики в сфере охранной деятельности», соответствующих законопроектах.
Вместе с тем, по ряду предлагаемых изменений у экспертов имеются серьезные возражения по поводу их принятия, так как они недостаточно обоснованы, не в полной мере просчитаны риски и последствия их реализации на практике, не только не устраняют существующие в законодательстве противоречия, но и порождают новые. К их числу относятся следующие предлагаемые изменения.
1. Не вызывает сомнения необходимость внедрения в частную охранную деятельность профайлинга в форме визуального контроля (наблюдения), в том числе с использованием технических средств охраны, с целью выявления подозрительных лиц, находящихся на объекте охраны и прилегающей территории, а также в окружении охраняемого лица. Предоставление такой возможности частным охранникам будет служить дополнительным средством для повышения качества охранных услуг.
Это подтверждает и существующая практика охранной деятельности. В настоящее время частные охранники нередко используют наблюдение при охране объектов (например, на территориях, прилегающей к стадионам), а также при защите жизни и здоровья граждан, находясь не только непосредственно при охраняемом лице, но и в его окружении с целью выявления подозрительных лиц.
Однако при этом авторы законопроекта предлагают предоставить право на осуществление указанного наблюдения не только охраннику, но и новому, предусмотренному рассматриваемым законопроектом субъекту частной охранной деятельности - контролеру-наблюдателю. Полагаем, что введение указанной категории работников является излишней. Непонятно, зачем на охраняемом объекте, наряду с охранником, должен находиться еще и контролер-наблюдатель, не имеющий прав и с непонятным статусом. Оказание охранных услуг только с помощью контролеров-наблюдателей невозможно в силу требований Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Если предполагается использовать указанных лиц в торговых и иных подобных объектах, то непонятно, какую при этом услугу будет оказывать частная охранная организация. Если охрану имущества, то на объекте должен быть охранник, а не контролер-наблюдатель.
Предложение о введении в Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» контролера-наблюдателя не решает и проблемы так называемых «савокеров», существование которых никак не связано с появлением новой категории работников частных охранных организаций. Дело в том, что профессии - сторож, контролер, вахтер, предусмотрены Единым квалификационным справочником профессий. Это означает, что указанные лица выполняют трудовую функцию в соответствии с законодательством Российской Федерации. Они не имеют никакого отношения к частной охранной деятельности, так как не оказывают охранных услуг, а являются работниками организаций, являющихся собственниками объектов или владеющих ими на иных законных основаниях. В соответствии с трудовым законодательством собственник вправе включить в штат организации указанные должности и принять на них работников. Тем самым собственник реализует предоставленное ему гражданским законодательством право на самозащиту. При этом сторожа, вахтеры, контролеры могут выполнять свои служебные обязанности только на объектах, принадлежащих собственнику. В указанном справочнике определены характеристики работ по этим профессиям, которые затем реализуются в соответствующих инструкциях. Данный справочник не предусматривает обучение работников названных профессий.
Необходимо также различать деятельность сторожей, вахтеров, контролеров, работающих на законных основаниях, от деятельности работников сторонних организаций, выполняющих аналогичные функции на объекте. В данном случае они незаконно выполняют охранные функции, поэтому с этим явлением должны бороться правоохранительные органы.
Кстати, частные охранные организации также имеют право в соответствии с Единым квалификационным справочником профессий включать в свой штат сторожей, вахтеров и контролеров, но только для охраны своего имущества.
Поэтому проблема заключается не в наличии «савокеров», а в том, что нередко не соблюдается законодательство, регламентирующее их деятельность. Вследствие этого при охране имущества используются псевдосторожа, псевдоконтролеры и т.п. Решение этой проблемы находится в ведении правоохранительных органов.
И, наконец, узаконение контролеров-наблюдателей может стимулировать руководителей частных охранных организаций на перевод охранников на указанные должности.
Что касается инцидентов в торговых точках, послуживших поводом для резкой необоснованной критики частной охраны в средствах массовой информации и выступлений некоторых публичных деятелей, то решение проблемы заключается не в том, кто будет охранять имущество собственника в торговых точках - контролеры или частные охранники, а в том, какими правами они при этом обладают, и каким образом взаимодействуют с правоохранительными органами.
В связи с изложенным, полагаем целесообразным согласиться с предложенным дополнением частью 5 в статью 3 и частью 9 в статью 11 за исключением положения о контролере-наблюдателе.
2. В законопроекте также предлагается изложить часть 4 статьи 4 в новой редакции, согласно которой заменяется право частных охранных организаций и частных детективов оказывать содействие правоохранительным органам на обязанность осуществлять такое содействие.
Не отрицая важность и необходимость оказания содействия правоохранительным органам, вместе с тем полагаем, что оно должно осуществляться в рамках законодательства Российской Федерации и без нарушения законных интересов частных охранных организаций и частных детективов. Вносимое предложение не отвечает указанным требованиям. Оно не только не решает имеющиеся проблемы, порожденные действующим законодательством, но и создает новые.
Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», предоставляя право частным охранным организациям и частным охранникам оказывать содействие правоохранительным органам, вместе с тем не определяет, в каких формах оно должно осуществляться, отсылая решение данного вопроса на уровень подзаконного акта. Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 года № 587 предусматривает возможность привлечения частных охранников за рамками выполнения трудовой функции и на безвозмездной основе при оказании содействия для участия в обеспечении правопорядка в местах проведения массовых мероприятий; организации совместных патрулей, в состав которых включаются сотрудники органов внутренних дел или других правоохранительных органов, что фактически является понуждением к принудительному труду.
Вследствие этого, руководители частных охранных организаций вынуждены идти на нарушение Конституции Российской Федерации, финансового и трудового законодательства.
Кроме того, частные охранники при оказании подобного содействия никак не защищены законом. В случае причинения им вреда страховые компании отказываются выплачивать компенсацию, так как вред им причинен не при исполнении трудовой функции.
Привлечение частного охранника к оказанию содействия за рамками выполнения трудовой функции противоречит и статье 12.1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», согласно которой частные охранники вправе, но не обязаны оказывать содействие правоохранительным органам при охране объектов и сопровождении грузов.
В случае принятия предлагаемого изменения содействие становится обязанностью, неисполнение может расцениваться, как неисполнение лицензионных требований со всеми вытекающими из этого правовыми последствиями.
Представляется, что решить проблему, связанную с оказанием содействия, следовало бы таким же образом, как это сделано в Федеральном законе «О ведомственной охране», в соответствии с которым работники ведомственной охраны оказывают содействие в пределах своей компетенции, то есть при выполнении трудовой функции.
Для справки: указанный закон не предусматривает возможность оказания ведомственной охраной содействия правоохранительным органам.
Кардинальным образом меняется ситуация в данной сфере, если предоставить право частным охранным организациям на возмездной договорной основе поддерживать порядок на территории муниципальных образований не только в ходе массовых мероприятий. Таким образом, органы местного самоуправления смогут реализовать закрепленное в Конституции Российской Федерации право осуществлять охрану общественного порядка (ст. 132). В свою очередь частные охранные организации расширят свои права для обеспечения антитеррористической защищенности объектов, охраны общественного порядка и обеспечения безопасности граждан, а частные охранники получат законное право реализовывать свои права и обязанности в ходе трудовой функции.
Одновременно это позволяет перейти к формированию территориальных систем обеспечения безопасности с широким применением технических средств охраны и групп быстрого реагирования, что снижает издержки государства на охрану государственных и муниципальных объектов.
3. С целью пресечь деятельность недобросовестных частных охранных организаций, предоставляющих охранные услуги ненадлежащего качества, и основной целью которых является получение максимальной прибыли любым путем в ущерб материальным интересам граждан и юридических лиц, а также защищенности и безопасности объектов охраны, законопроектом предусматривается введение ограничения для частных охранных организаций на заключение контрактов (договоров) по предоставлению охранных услуг, финансируемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов.
Законопроектом устанавливается, что требования к частным охранным организациям, оказывающим охранные услуги для обеспечения государственных и муниципальных нужд, определяются Правительством Российской Федерации.
Предлагаемые изменения корреспондируют положению Федерального закона от 5 апреля 2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», согласно которому Правительство Российской Федерации вправе устанавливать требования к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов.
Вместе с тем необходимо отметить, что главными проблемами в данном вопросе являются демпинг со стороны участников торгов, а также политика ряда органов исполнительной власти, направленная не на создание эффективных систем защиты государственных и муниципальных объектов, а на экономию бюджетных средств любым путем, даже в ущерб безопасности вверенных объектов.
Для решения указанных проблем нет необходимости вносить изменения в Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» на предмет формирования специальных требований к частным охранным организациям, предоставляющих охранные услуги по контрактам (договорам), финансируемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов.
В целях недопущения указанных недостатков необходимо:
- провести торги на единой торговой площадке с максимальным охватом объектов;
- при расчете начальной (максимальной) цены лота заказчик должен учитывать, что заработная плата частного охранника не должна быть ниже величины минимального прожиточного минимума для трудоспособного населения, утвержденного исполнительным органом власти для региона;
- торги по закупке работ и услуг в сфере безопасности должны быть проведены в форме открытого конкурса;
- величина лота должна охватывать максимально разумное количество объектов и не нарушать условия для конкуренции среди участников торгов;
- обеспечение заявки для участника торгов должно быть минимальным, а обеспечение контракта (договора) для победителя торгов должно быть разумно максимальным;
- предоставить заказчику право финансовые средства, сэкономленные в результате торгов по закупке работ и услуг в сфере безопасности, использовать для повышения уровня защиты вверенных им объектов.
Данные рекомендации возможно выполнить в рамках Федерального закона от 5 апреля 2013 № 44-ФЗ и существующих полномочий органов исполнительной власти. При необходимости Минэкономразвития России и ФАС России могут направить свои рекомендации в адрес органов исполнительной власти.
Предлагаем рассмотреть предложения ННФ «ИБР» по внесению изменений в Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
Члены Экспертного совета ННФ «ИБР» В.И. Шестаков, В.А. Ананьев.
Экспертное заключение
на проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
(разработан в целях реализации пункта 5 Плана организационных мероприятий МВД России по выполнению поручения Президента Российской Федерации от 5 марта 2015 г. № Пр-378, утвержденного 25 марта 2015 г. № 1/2148)
Эксперты Независимого научного Фонда «Институт проблем безопасности и устойчивого развития» (далее – ННФ «ИБР») проанализировав проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект) поддерживают ряд предлагаемых авторами изменений в Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», так как они направлены на совершенствование охранного законодательства, устранение имеющихся в нем противоречий, оптимизацию деятельности органов внутренних дел, отвечают потребностям практики. К их числу относятся изменения, касающиеся исключения обязанности руководителя частной охранной организации получать удостоверение частного охранника, права полиции принимать квалификационные экзамены у частных охранников, предоставления возможности частным охранникам осуществлять визуальный контроль (наблюдение), в том числе с использованием технических средств охраны, не только на охраняемом объекте, но и на прилегающей к нему территории.
Уместно отметить, что указанные изменения ранее были изложены в подготовленной экспертами ННФ «ИБР» Концепции развития охранного законодательства Российской Федерации, Плане мероприятий («дорожной карте») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики в сфере охранной деятельности», соответствующих законопроектах.
Вместе с тем, по ряду предлагаемых изменений у экспертов имеются серьезные возражения по поводу их принятия, так как они недостаточно обоснованы, не в полной мере просчитаны риски и последствия их реализации на практике, не только не устраняют существующие в законодательстве противоречия, но и порождают новые. К их числу относятся следующие предлагаемые изменения.
1. Не вызывает сомнения необходимость внедрения в частную охранную деятельность профайлинга в форме визуального контроля (наблюдения), в том числе с использованием технических средств охраны, с целью выявления подозрительных лиц, находящихся на объекте охраны и прилегающей территории, а также в окружении охраняемого лица. Предоставление такой возможности частным охранникам будет служить дополнительным средством для повышения качества охранных услуг.
Это подтверждает и существующая практика охранной деятельности. В настоящее время частные охранники нередко используют наблюдение при охране объектов (например, на территориях, прилегающей к стадионам), а также при защите жизни и здоровья граждан, находясь не только непосредственно при охраняемом лице, но и в его окружении с целью выявления подозрительных лиц.
Однако при этом авторы законопроекта предлагают предоставить право на осуществление указанного наблюдения не только охраннику, но и новому, предусмотренному рассматриваемым законопроектом субъекту частной охранной деятельности – контролеру-наблюдателю. Полагаем, что введение указанной категории работников является излишней. Непонятно, зачем на охраняемом объекте, наряду с охранником, должен находиться еще и контролер-наблюдатель, не имеющий прав и с непонятным статусом. Оказание охранных услуг только с помощью контролеров-наблюдателей невозможно в силу требований Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Если предполагается использовать указанных лиц в торговых и иных подобных объектах, то непонятно, какую при этом услугу будет оказывать частная охранная организация. Если охрану имущества, то на объекте должен быть охранник, а не контролер-наблюдатель.
Предложение о введении в Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» контролера-наблюдателя не решает и проблемы так называемых «савокеров», существование которых никак не связано с появлением новой категории работников частных охранных организаций. Дело в том, что профессии – сторож, контролер, вахтер, предусмотрены Единым квалификационным справочником профессий. Это означает, что указанные лица выполняют трудовую функцию в соответствии с законодательством Российской Федерации. Они не имеют никакого отношения к частной охранной деятельности, так как не оказывают охранных услуг, а являются работниками организаций, являющихся собственниками объектов или владеющих ими на иных законных основаниях. В соответствии с трудовым законодательством собственник вправе включить в штат организации указанные должности и принять на них работников. Тем самым собственник реализует предоставленное ему гражданским законодательством право на самозащиту. При этом сторожа, вахтеры, контролеры могут выполнять свои служебные обязанности только на объектах, принадлежащих собственнику. В указанном справочнике определены характеристики работ по этим профессиям, которые затем реализуются в соответствующих инструкциях. Данный справочник не предусматривает обучение работников названных профессий.
Необходимо также различать деятельность сторожей, вахтеров, контролеров, работающих на законных основаниях, от деятельности работников сторонних организаций, выполняющих аналогичные функции на объекте. В данном случае они незаконно выполняют охранные функции, поэтому с этим явлением должны бороться правоохранительные органы.
Кстати, частные охранные организации также имеют право в соответствии с Единым квалификационным справочником профессий включать в свой штат сторожей, вахтеров и контролеров, но только для охраны своего имущества.
Поэтому проблема заключается не в наличии «савокеров», а в том, что нередко не соблюдается законодательство, регламентирующее их деятельность. Вследствие этого при охране имущества используются псевдо сторожа, контролеры и т.п. Решение этой проблемы находится в ведении правоохранительных органов.
И, наконец, узаконение контролеров-наблюдателей может стимулировать руководителей частных охранных организаций на перевод охранников на указанные должности.
Что касается инцидентов в торговых точках, послуживших поводом для резкой необоснованной критики частной охраны в средствах массовой информации и выступлениях некоторых публичных деятелей, то решение проблемы заключается не в том, кто будет охранять имущество собственника в торговых точках контролеры или частные охранники, а в том какие правами они при этом обладают и каким образом взаимодействуют с правоохранительными органами.
В связи с изложенным полагаем целесообразным согласиться с предложенным дополнением частью 5 в статью 3 и частью 9 в статью 11 за исключением положения о контролере-наблюдателе.
2. В законопроекте также предлагается изложить часть 4 статьи 4 в новой редакции, согласно которой заменяется право частных охранных организаций и частных детективов оказывать содействие правоохранительным органам на обязанность осуществлять такое содействие.
Не отрицая важность и необходимость оказания содействия правоохранительным органам, вместе с тем полагаем, что оно должно осуществляться в рамках законодательства Российской Федерации и без нарушения законных интересов частных охранных организаций и частных детективов. Вносимое предложение не отвечает указанным требованиям. Оно не только не решает имеющиеся проблемы, порожденные действующим законодательством, но и создает новые.
Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» предоставляя право частным охранным организациям и частным охранникам оказывать содействие правоохранительным органам, вместе с тем не определяет в каких формах оно должно осуществляться, отсылая решение данного вопроса на уровень подзаконного акта. Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 года № 587 предусматривает возможность привлечения частных охранников за рамками выполнения трудовой функции и на безвозмездной основе при оказании содействия для участия в обеспечении правопорядка в местах проведения массовых мероприятий; организации совместных патрулей, в состав которых включаются сотрудники органов внутренних дел или других правоохранительных органов, что фактически является понуждением к принудительному труду.
Вследствие этого, руководители частных охранных организаций вынуждены идти на нарушение Конституции Российской Федерации, финансового и трудового законодательства.
Кроме того, частные охранники при оказании подобного содействия никак не защищены законом. В случае причинения им вреда страховые компании отказываются выплачивать компенсацию, так как вред им причинен не при исполнении трудовой функции.
Привлечение частного охранника к оказанию содействия за рамками выполнения трудовой функции противоречит и статье 12.1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», согласно которой частные охранники вправе, но не обязаны оказывать содействие правоохранительным органам при охране объектов и сопровождении грузов.
В случае принятия предлагаемого изменения содействие становится обязанностью, неисполнение может расцениваться, как неисполнение лицензионных требований со всеми вытекающими из этого правовыми последствиями.
Представляется решить проблему, связанную с оказанием содействия, следовало бы таким же образом, как это сделано в Федеральном законе «О ведомственной охране», в соответствии с которой работники ведомственной охраны оказывают содействие в пределах своей компетенции, то есть при выполнении трудовой функции.
Для справки: указанный закон не предусматривает возможность оказания ведомственной охраной содействия правоохранительным органам.
Кардинальным образом меняется ситуация в данной сфере, если предоставить право частным охранным организациям на возмездной договорной основе поддерживать порядок на территории муниципальных образований не только в ходе массовых мероприятий. Таким образом, органы местного самоуправления смогут реализовать закрепленное в Конституции Российской Федерации право осуществлять охрану общественного порядка (ст.132). В свою очередь частные охранные организации расширят свои право для обеспечения антитеррористической защищенности объектов, охраны общественного порядка и обеспечения безопасности граждан, а частные охранники получат законное право реализовывать свои права и обязанности в ходе трудовой функции.
Одновременно это позволяет перейти к формированию территориальных систем обеспечения безопасности с широким применение технических средств охраны и групп быстрого реагирования, что снижает издержки государства на охрану государственных и муниципальных объектов.
3. С целью пресечь деятельность недобросовестных частных охранных организаций, предоставляющих охранные услуги ненадлежащего качества и основной целью которых является получение максимальной прибыли любым путем в ущерб материальным интересам граждан и юридических лиц, а также защищенности и безопасности объектов охраны, законопроектом предусматривается введение ограничения для частных охранных организаций на заключение контрактов (договоров) по предоставлению охранных услуг, финансируемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов.
Законопроектом устанавливается, что требования к частным охранным организациям, оказывающим охранные услуги для обеспечения государственных и муниципальных нужд, определяются Правительством Российской Федерации.
Предлагаемые изменения корреспондируют положению Федерального закона от 5 апреля 2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», согласно которому Правительство Российской Федерации вправе устанавливать требования к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов.
Вместе с тем необходимо отметить, что главными проблемами в данном вопросе являются демпинг со стороны участников торгов, а также политика ряда органов исполнительной власти, направленная не на создание эффективных систем защиты государственных и муниципальных объектов, а на экономию бюджетных средств любым путем, даже в ущерб безопасности вверенных объектов.
Для решения указанных проблем нет необходимости вносить изменения в Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» на предмет формирования специальных требований к частным охранным организациям, предоставляющих охранные услуги по контрактам (договорам), финансируемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов.
В целях недопущения указанных недостатков необходимо:
провести торги на единой торговой площадке с максимальным охватом объектов;
при расчете начальной (максимальной) цены лота заказчик должен учитывать, что заработная плата частного охранника не должна быть ниже величины минимального прожиточного минимума для трудоспособного населения, утвержденного исполнительным органом власти для региона;
торги по закупке работ и услуг в сфере безопасности должны быть проведены в форме открытого конкурса;
величина лота должна охватывать максимально разумное количество объектов и не нарушать условия для конкуренции среди участников торгов;
обеспечение заявки для участника торгов должно быть минимальным, а обеспечение контракта (договора) для победителя торгов должно быть разумно максимальным;
предоставить заказчику право финансовые средства, сэкономленные в результате торгов по закупке работ и услуг в сфере безопасности, использовать для повышения уровня защиты вверенных им объектов.
Данные рекомендации возможно выполнить в рамках Федерального закона от 5 апреля 2013 № 44-ФЗ и существующих полномочий органов исполнительной власти.
При необходимости Минэкономразвитие России и ФАС России могут направить свои рекомендации в адрес органов исполнительной власти.
Предлагаем рассмотреть предложения ННФ «ИБР» по внесению изменений в Закон «О частной детективной и охранной деятельности».
Члены Экспертного совета ННФ «ИБР»
В.И. Шестаков
В.А. Ананьев
14 сентября 2015 года
Проект
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием частной охранной и детективной деятельности
Статья 1
Внести в Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 года № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 17, ст. 888; Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 12, ст. 1093; 2003, № 2, ст. 167; 2005, № 24, ст. 2313; 2006, № 30, ст. 3294; 2007, № 31, ст. 4011; 2008, № 52, ст. 6227; 2009, № 48, ст. 5717; № 52, ст. 6450, 6455; 2010, № 47, ст. 6032, 6035, 2011, № 7, ст. 901; № 27, ст. 3880; № 49, ст. 7067) следующие изменения:
1) дополнить статью 1частью 5 следующего содержания:
«На детективную деятельность распространяется право, предусмотренное частью девятой статьи 12 настоящего Закона.»;
2) дополнить статью 2 частью второй следующего содержания:
«Порядок осуществления частной детективной и охранной деятельности на территории Российской Федерации устанавливается настоящим Законом. Нормы, касающиеся правового регулирования частной детективной и охранной деятельности и содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Закону. Если вновь принятый федеральный закон противоречит настоящему Закону, то этот федеральный закон применяется при условии внесения соответствующих изменений в настоящий Закон.».
3) изложить часть вторую статьи 3 в следующей редакции:
«1) сбор сведений, а также предметов и документов по гражданским, арбитражным делам, делам об административных правонарушениях на основе договора с участниками гражданского, арбитражного и административного производств;
2) сбор сведений, а также предметов и документов по уголовным делам на основе договора с участниками уголовного судопроизводства. В течение суток с момента заключения договора с указанными участниками на сбор таких сведений, предметов и документов частный детектив обязан письменно уведомить об этом орган дознания, дознавателя, следователя, прокурора или суд, в чьем производстве находится уголовное дело;
3) сбор сведений по делам исполнительного производства на договорной основе с заказчиком сыскной услуги;
4) сбор сведений, а также предметов и документов для подачи юридическими и физическими лицами заявления или представления иска в правоохранительные органы и (или) в суд на договорной основе с заказчиком сыскной услуги;
5) сбор сведений по установлению наступления страхового случая на основе договора с заказчиком сыскной услуги;
6) сбор сведений сторонам для разрешения спора в третейском суде;
7) сбор сведений по поручению заказчика сыскной услуги для деловых переговоров, выявление некредитоспособных или ненадежных деловых партнеров;
8) выявление по поручению заказчика сыскной услуги фактов и обстоятельств недобросовестной конкуренции, незаконного получения кредита, причин невыполнения долговых обязательств, незаконного получения и разглашения сведений, составляющих коммерческую, банковскую и служебную тайны, незаконного использования результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации, нарушений при выпуске ценных бумаг, неправомерных действий при банкротстве;
9) установление биографических и других характеризующих личность данных об отдельных физических лицах при заключении ими трудовых и иных договоров с их письменного согласия;
10) поиск по поручению заказчика сыскной услуги без вести пропавших лиц;
11) поиск по поручению заказчика сыскной услуги утраченного имущества, находящегося в законном владении.».
12) поиск лица, являющегося должником в соответствии с исполнительным документом, его имущества, а также поиск ребенка по исполнительному документу, содержащему требование об отобрании или о передаче ребенка, порядке общения с ребенком, требование о возвращении незаконно перемещенного в Российскую Федерацию или удерживаемого в Российской Федерации ребенка или об осуществлении в отношении такого ребенка прав доступа на основании международного договора Российской Федерации, на договорной основе с взыскателем.»
4) в статью 5:
1) наименование статьи и часть первую изложить в следующей редакции:
«Статья 5. Права частного детектива
Детектив при осуществлении сыскной деятельности вправе:
1) опрашивать с их согласия лиц, предположительно владеющих информацией, относящейся к предмету оказываемой детективом услуги;
2) исследовать предметы и изучать документы с письменного согласия их владельцев;
3) осуществлять внешний осмотр зданий, сооружений, строений, помещений, участков местности, транспортных средств и других объектов для получения необходимой для выполнения оказываемой услуги информации;
4) осуществлять наблюдение для получения информации в целях сыска, в том числе с использованием технических средств, за исключением специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации;
5) совершать действия по закреплению (фиксации) следов события;
6) собирать сведения, необходимые для выполнения оказываемой услуги, в том числе запрашивать справки, характеристики и иные документы из органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, а равно иных организаций. Указанные органы и организации обязаны в порядке, установленном федеральным законодательством, выдавать детективу запрашиваемые им документы или их заверенные копии;
7) собирать и представлять предметы и документы, которые могут быть признаны вещественными и иными доказательствами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
8) привлекать на договорной основе специалистов для разъяснения вопросов, связанных с оказанием детективной услуги;
9) фиксировать (в том числе с помощью технических и иных средств) информацию, относящуюся к оказываемой им детективной услуге, соблюдая при этом государственную и иную охраняемую законодательством Российской Федерации тайну;
10) использовать в случаях и порядке, установленных Правительством Российской Федерации, видео- и аудиозапись, кино- и фотосъемку, технические и иные средства, не причиняющие вреда жизни и здоровью граждан и окружающей среде.»
5) в статью 11:
1) часть третью после слов «в виде вооруженной охраны имущества в порядке, установленном Правительством Российской Федерации,» дополнить словами «и защиты жизни и здоровья граждан»;
2) часть пятую статьи 11 исключить;
6) дополнить статью 12 частью девятой следующего содержания:
«При оказании охранных услуг частная охранная организация вправе страховать риск ответственности за нарушение договора на оказание охранных услуг и (или) риск ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц при осуществлении частной охранной деятельности.».
7) в статью 15.1:
1) первое предложение части первой статьи 15.1 изложить в следующей редакции:
«Частная охранная организация может быть создана только в форме непубличного хозяйственного общества и не может осуществлять иную деятельность, кроме охранной.»;
2) из части четвертой исключить слова «Филиалы частной охранной организации могут создаваться только в том субъекте Российской Федерации, на территории которого частная охранная организация зарегистрирована.»;
3) из части седьмой исключить слова «Обязательным требованием является наличие у руководителя частной охранной организации удостоверения частного охранника.»;
4) из части восьмой исключить слова «, а также вступать в трудовые отношения в качестве работника, за исключением осуществления им научной, преподавательской и иной творческой деятельности».
8) пункт 1 части первой статьи 18 изложить в следующей редакции:
«1) для отражения нападения, когда их жизнь, а также жизнь охраняемых граждан подвергается непосредственной опасности;».
Статья 2
Внести в Налоговый кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, №31, ст. 3824; 2011, №30, ст. 4575; №47, ст. 6611; 2012, №27, ст. 3588; 2013, №40, ст. 5037, 5038; №52, ст. 6985; 2014, №14, ст.1544) следующие изменения:
пункт 1 статьи 263 части второй Налогового кодекса Российской Федерации дополнить подпунктом 11 следующего содержания:
«11) добровольное страхование рисков, связанных с оказанием охранных и (или) сыскных услуг.»
Президент Российской Федерации
Пояснительная записка
к проекту Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием частной охранной и детективной деятельности»
Законопроект направлен на совершенствование и упорядочивание законодательства в сфере частной охраны и сыска, создание благоприятных условий для развития рынка охранных и сыскных услуг.
Законопроектом предлагается внести изменения в Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и Налоговый кодекс Российской Федерации.
Необходимость внесения указанных изменений обусловлена следующими обстоятельствами.
Дополнение в статью 1 вызвано необходимостью распространить право страхования риска ответственности, предоставленное частным охранным организациям, на частных детективов. Подобная отсылочная норма освобождает от дублирования указанного права.
Дополнение в статью 2 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» законодательно закрепляет верховенство норм указанного Закона по отношению к нормам других законов, касающихся частного сыска и охраны. Такие нормы имеются в административном, уголовном, транспортном законодательстве, законодательстве об обеспечении безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, а также в многочисленных законах, имеющих комплексный характер. Нередко они не только не соответствуют нормам Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», но и противоречат им. Вследствие этого происходит «размывание» указанного Закона, создает серьезные трудности в правоприменительной практике. В системе законодательства в сфере частного сыска и охраны данный Закон является рамочным, составляет ядро правовой основы частной охранной и детективной деятельности. Поэтому нормы, касающиеся правового регулирования частной охранной и детективной деятельности, содержащиеся в других законах, должны ему соответствовать. В тех же случаях, когда они не отвечают этому требованию, должны применяться нормы Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Принятие предлагаемого изменения будет способствовать обеспечению единства и согласованности законодательства, регламентирующего частную детективную и охранную деятельность.
Изменения в статьи 3 и 5 касаются уточнения и расширения детективных услуг и предоставления дополнительных прав частным детективам. Это обусловлено потребностями практики, целями детективной деятельности.
В числе предлагаемых новых прав принципиально большое значение имеет право частного детектива запрашивать справки, характеристики и иные документы из органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, иных организаций. Необходимость в таком праве обусловлена содержанием услуги, предусмотренной пунктом 7 части 2 статьи 3 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», в соответствии с которым частному детективу предоставлено право осуществлять сбор сведений по уголовному делу на основании договора с участниками уголовного судопроизводства. Не имея указанного права, частный детектив объективно не может качественно выполнить данную услугу и тем самым достигнуть цели, которая поставлена перед детективной деятельностью – защита прав и законных интересов заказчика сыскной услуги. Более того, в соответствии с законодательством Российской Федерации любой гражданин, организация, должностное лицо вправе обратиться в любой государственный орган за получением интересующей его информации, и получить в установленном порядке соответствующий ответ. Кстати, такое право предоставлено адвокату, целью деятельного которого, как и частного детектива, является защита прав и законных интересов юридических и физических лиц.
Не менее важным является и предоставление права частному детективу собирать и представлять документы, которые могут быть признаны вещественными и иными доказательствами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. При этом необходимо иметь ввиду, что частный детектив собирает не доказательства, которые в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом могут быть получены только путем производства следственных и судебных действий. Частный детектив по договору с участником процесса предоставляет ему, а не в органы предварительного расследования и в суд, предметы и документы, которые соответствующий участник процесса может представить их в указанные органы и ходатайствовать о приобщении их к уголовному делу в качестве вещественных доказательств или иных документов. Право представлять доказательства (хотя на самом деле они представляют не доказательства, а предметы и документы, которые могут быть признаны доказательствами в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством) уголовно-процессуальным законом предоставлено любому невластному участнику процесса. Получив собранные частным детективом предметы и документы в соответствии с договором на сбор сведений по уголовному делу указанные участники процесса вправе обратиться с ходатайством о приобщении их к уголовному делу в качестве доказательств. В случае необходимости органы предварительного расследования и суд вправе вызвать и допросить детектива в качестве свидетеля по обстоятельствам, связанным с обнаружением указанных предметов и документов.
Принятие данных изменений будет способствовать дальнейшему совершенствованию законодательства в сфере частного сыска, наиболее полному удовлетворению потребностей заказчиков сыскных услуг, позволит законодательно закрепить сложившуюся практику, выйти из «тени» значительному числу граждан, фактически занимающихся детективной деятельностью. Кроме того, будут созданы условия для осуществления более эффективного государственного контроля в этой сфере деятельности, приближения российского законодательства в сфере сыска к международному уровню.
Законопроектом также предлагается внести изменения в статьи 11 и 18 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», касающиеся предоставления частному охраннику права использовать служебное оружие при оказании услуги по защите жизни и здоровья граждан.
Необходимость внесения указанных изменений обусловлена тем, что действующий Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (третья часть статьи 11) предоставляет право частным охранным организациям использовать имеющееся у них на законном основании оружие только при оказании охранных услуг по охране имущества. При оказании же услуги по защите жизни и здоровья, предусмотренной пунктом 1 части 1 статьи 3 указанного Закона, они вправе использовать только специальные средства.
Запрет на использование служебного оружия при защите жизни и здоровья охраняемых граждан с предоставлением такого права при охране имущества, существующий в действующем законодательстве, противоречит Конституции РФ (ст. ст. 2 и 20) и установленной в обществе иерархии ценностей. И в Конституции РФ, и в общественном сознании четко определено, что высшей ценностью является человек, его жизнь и здоровье. Следовательно, и защищены такие права человека как право на жизнь и здоровье должны быть более эффективными средствами, чем другие ценности, например, имущество. Действующий же Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», по существу, закрепляет иную, противоречащую Конституции РФ и общественному сознанию, иерархию ценностей (на первое место ставит имущество, а затем жизнь и здоровье, а не наоборот), поскольку меньшее благо - имущество разрешает защищать с использованием служебного оружия, а бесценное благо - жизнь и здоровье человека - только с помощью специальных средств. Такое положение иначе, как юридическим нонсенсом, назвать нельзя, поэтому в законопроекте вполне обоснованно предлагается предоставить охранной организации право на использование служебного оружия и при оказании такого вида услуг, как защита жизни и здоровья граждан.
Предоставление частным охранным организациям права использования служебного оружия при защите жизни и здоровья граждан создаст благоприятные условия для полноценного оказания указанной услуги, будет способствовать формированию цивилизованного рынка охранных услуг в России, развитию малого и среднего бизнеса, эффективной защите жизни и здоровья охраняемых граждан, охранников, позволит государственным контролирующим органам осуществлять более эффективный контроль за оказанием услуги по защите жизни и здоровья граждан. Кроме того, предлагаемое дополнение к закону избавит охранные организации и граждан от необходимости вынужденно обходить закон, позволит привести в соответствие реалии жизни с законом.
Предлагаемые изменения в часть 5 статьи 11 Закона о снятии запрета на вооруженную охрану имущества на территориях закрытых административно-территориальных образований не противоречит ограничениям, установленным Федеральным законом «О закрытых административно-территориальных образованиях» и принятыми в соответствии с ним подзаконными актами и вследствие этого не требует внесения в установленный порядок обеспечения особого режима безопасного функционирования организаций и объектов в закрытых административно-территориальных образованиях.
Изменения в статью 12 направлены на предоставление частным охранным организациям права страховать риск ответственности за нарушение договора на оказание охранных услуг и (или) риск ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц при осуществлении частной охранной деятельности.
Необходимость предоставления частным охранным организациям такого права обусловлено тем, что одна из самых рисковых видов деятельности по действующему законодательству лишена возможности добровольного страхования ответственности. Действующее налоговое законодательство предоставляет такое право по менее рисковым отраслям. Предлагаемое изменение устраняет этот пробел в законодательстве, а также будет служить конкурентным преимуществом застрахованного юридического лица.
Предлагаемые изменения в статью 15.1 направлены на исключение запретов и требований, существенно ограничивающих экономическую деятельность частных охранных организаций и мешающих руководителям частных охранных организаций осуществлять свои должностные полномочия.
Представляется необоснованным, содержащееся в части 7 статьи 15.1 Закона требование о необходимости руководителю частной охранной организации получать удостоверение частного охранника. Это не соответствует его правовому статусу, установленному трудовым законодательством, приводит к смешению статуса руководителя организации (органа управления) и статуса частного охранника. Вследствие этого руководитель частной охранной организации вынужден, как и частный охранник, проходить профессиональную подготовку, сдавать квалификационные экзамены и проходить периодические проверки наравне с частными охранниками, что противоречит положениям статей 15.2 и 15.3 данного Закона, указывающих на отличие профессиональной подготовки руководителей частных охранных организаций от обучения частных охранников.
Далее, изложение в новой редакции первого предложения части первой статьи 15.1 Закона обусловлено необходимостью приведения указанной нормы в соответствие с изменениями, внесенными в Гражданский кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 5 мая 2014 года № 99-ФЗ.
В действующей редакции Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» предусмотрено, что частная охранная организация может быть создана только в форме общества с ограниченной ответственностью.
Одновременно с этим законодатель установил ряд запретов для учредителей (участников) частных охранных организаций.
Таким образом, создание частной охранной организации только в форме общества с ограниченной ответственностью имело логическое обоснование, поскольку такая организационно-правовая форма позволяла контролировать состав участников и, соответственно, соблюдение требований законодательства в сфере охраны.
После вступления с 01.09.2014 изменений в IV Главу Гражданского кодекса Российской Федерации, которыми введено концептуальное деление хозяйственных обществ на публичные и непубличные, норма, изложенная в первом предложении части первой статьи 15.1 Закона, не только утратило свое предназначение, но и не соответствует гражданскому законодательству.
Так, согласно статье 66.3 ГК РФ:
- публичным является акционерное общество, акции которого и ценные бумаги которого, конвертируемые в его акции, публично размещаются (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных законами о ценных бумагах (пункт 1).
- общество с ограниченной ответственностью и акционерное общество, которое не отвечает признакам, указанным в пункте 1 этой статьи, признаются непубличными (пункт 2).
Таким образом, акции непубличного акционерного общества не могут быть доступны неограниченному кругу лиц. Это позволит так же, как и в случае с обществом с ограниченной ответственностью, контролировать состав акционеров и их соответствие требованиям законодательства.
В связи с изложенным и предлагается указанное изменение.
Не способствует развитию охранной деятельности и запрет на создание филиалов за пределами субъекта Российской Федерации, на территории которого зарегистрирована частная охранная организация, содержащийся в части 5 статьи 15.1 указанного Закона. Данный запрет по существу лишает частные охранные организации возможности реализовать предоставленное лицензией право осуществлять охранную деятельность на всей территории Российской Федерации путем создания филиалов. Кроме того, предоставленная указанной статьей возможность создавать филиалы только по месту регистрации частной охранной организации лишено практического смысла. Филиал частной охранной организации необходим для оказания охранных услуг именно вне места расположения самой организации. В связи с единством экономического пространства деятельность частных охранных организаций посредством создания филиалов в различных регионах России будет способствовать повышению ее эффективности и качества, отвечать законным интересам заказчиков охранных услуг, создавать благоприятные условия для укрупнения охранного бизнеса.
Кроме того, указанный запрет носит для частных охранных организаций явно дискриминационный характер, так как ставит охранные организации в неравное положение с другими субъектами рынка охранных услуг. Так, например, в настоящее время ведомственная охрана и ФГУП «Охрана» МВД России, зарегистрированные как юридические лица в городе Москве, имеют десятки филиалов, расположенных практически в каждом субъекте Российской Федерации. Подобное положение позволяет доминировать этим организациям на рынке охранных услуг, ограничивает свободное предоставление услуг частной охраны и конкуренцию среди субъектов рынка охранных услуг.
Исключение указанного запрета позволит, как это и предусмотрено лицензией, осуществлять частным охранным организациям свою деятельность на всей территории Российской Федерации, а также будет способствовать установлению равных условий для всех субъектов рынка охранных услуг и тем самым развитию конкуренции.
Не скажется предоставление возможности создавать филиалы за пределами субъекта Российской Федерации, на территории которого зарегистрирована частная охранная организация, и на осуществлении эффективного контроля органами внутренних дел за деятельностью частных охранных организаций, так как филиал должен быть зарегистрирован в органе внутренних дел по месту его создания. Кроме того, о начале и окончании оказания охранных услуг частная охранная организация обязана уведомить органы внутренних дел. А также в соответствии со статьей 12.1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в российской Федерации» частная охранная организация в обязательном порядке должна направить в орган внутренних дел по месту нахождения соответствующего объекта охраны экземпляр должностной инструкции частного охранника на объекте охраны.
Изменение в пункт 1 части 2 статьи 263 Налогового кодекса Российской Федерации обусловлено внесением изменения в статью 12 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» о предоставлении права частным охранным организациям и детективам страховать риск ответственности.
Внесение указанного изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации позволит частной охранной организации включать затраты, понесенные ею на добровольное страхование риска ответственности, к расходам.
Вносится депутатом
Государственной Думы
Проект
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О внесении изменений в статью 3 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»
Статья 1
Внести в Федеральный закон от 11 марта 1992 года № 2487-1 ФЗ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 17, ст. 888; Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 12, ст. 1093; 2003, № 2, ст. 167; 2005, № 24, ст. 2313;2006, № 30, ст. 3294; 2007, № 31, ст. 4011; 2008, № 52, ст. 6227; 2009, № 48, ст. 5717; № 52, ст. 6450, 6455; 2010, № 47, ст. 6032, 6035, 2011, № 7, ст. 901; № 27, ст. 3880; № 49, ст. 7067) следующие изменения:
1) В пункт 5 части 3 статьи 3 после слов «массовых мероприятий» добавить слова «, а также на территории муниципальных образований»
Президент Российской Федерации
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «О внесении изменений в статью 3 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»
Проект федерального закона «О внесении изменений в статью 3 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» разработан в целях совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере местного самоуправления в части наделения органов местного самоуправления правами привлечения для обеспечения порядка на территории организаций, имеющих законное право на оказание охранных услуг.
Несмотря на закрепленное в Конституции Российской Федерации право органов местного самоуправления осуществлять охрану общественного порядка (ст.132) в законодательстве предусмотрена только одна форма его обеспечения «силами муниципальной милиции», которой в настоящее время нет. В тоже время на них возложено ряд задач по профилактике терроризма и чрезвычайных ситуаций, охрану жизни и здоровья граждан и т.д., однако не предусмотрены конкретные средства для их решения. Принятие поправок позволит восполнить пробел и будет способствовать поддержанию установленного порядка на территории муниципального образования, что будет являться действенной мерой профилактики противоправных проявлений.
Законопроект в целях реализации муниципальными органами вышеизложенных прав, уточняет полномочия частных охранных организаций по оказанию такого рода услуг. В настоящее время для обеспечения порядка на территории все более широко привлекаются казаки, которые работают на возмездной основе, и народные дружинники, которые в той или форме также поощряются материально. Принятие законопроекта создаст необходимые правовые предпосылки привлечения к этой деятельности еще и частных охранных организаций. Оформление реально складывающихся отношений законным образом будет служить повышению качества их работы, ответственности за результаты труда и предотвращения нарушения прав граждан.
Реализация данного федерального закона не потребует дополнительных расходов федерального бюджета